2016年11月24日，甘肃省第十二届人民代表大会常务委员会第二十七次会议审议通过了《甘肃省食品小作坊小经营店小摊点监督管理条例》（简称“三小”条例），并于2016年12月1日起施行。这是我省食品安全监管工作中的一件大事，它的颁布施行，为填补我省食品安全监管空白，规范“三小”生产经营行为，促进“三小”行业健康发展，防控食品安全风险，提高食品安全水平提供了有力法律支撑和保障。

一、出台“三小”条例的重要性

食品小作坊、小经营店和小摊点是很多个体工商户的主要从业渠道，社会需求性大，数量多、规模小、分布广，从业人员专业素质低、风险控制力弱，食品安全风险大，既是食品安全监管工作的重要环节，也是食品安全监管工作的难点所在。多年来，省委、省政府高度重视“三小”管理工作，相继出台了一些政策法规，对此进行规范和管理。如2010年出台的《关于加强食品小作坊和食品摊贩监督管理工作的意见》（甘政办发〔2010〕108号），对加强食品小作坊和食品摊贩管理工作起到了一定作用。但是，随着经济社会发展和食品药品监管体制改革，《意见》已不能适应监管工作需要，它不但对食品小作坊和食品摊贩等没有做出明确界定，而且没有涵盖“三小”的所有业态，造成安全监管漏洞和真空。此外，《意见》作为一部规范性文件，无权设定行政处罚和行政许可，因而无法成为行政执法的依据，指导性大于规范性，在食品安全监管中发挥的作用有限。《意见》没有明确食品小作坊和食品摊贩等生产经营的具体规范，致使食品小作坊和食品摊贩的生产经营行为无法可依，监管部门对违法违规行为也无处罚依据。新修订的《食品安全法》颁布实施以来，由于贯彻“四个最严”，处罚额度大幅提升，给“三小”监督管理带来了新的冲击，形成了新的难题。健全和完善“三小”监督管理法律法规，不仅势在必行，而且迫在眉睫。《甘肃省食品小作坊小经营店小摊点监督管理条例》的制定出台，顺应了食品安全监管现实需求，补齐了食品安全监管短板，意义十分重大。

二、出台“三小”条例的法律依据

2015年修订的《食品安全法》，号称史上最严的一部食品安全法，它秉承中央“四个最严”精神，将大部分违法行为的处罚起点由过去的2000元提升到了50000元，较严重的违法行为处罚起点甚至提升为10万元。一年内累计三次违反食品安全法受到处罚的，责令停产停业，直至吊销许可证。这些规定，对违法生产经营的企业来讲，将会起到应有的震慑作用。但对众多“三小”生产经营者而言，只能带来两个结果：要么逃避处罚，关店走人，造成处罚无处执行，影响国家法律的尊严和权威；要么拒不执行行政处罚决定，造成大量案件久拖不决，客观上妨碍执法工作的有效开展。正是考虑到上述情况，新修订的《食品安全法》专门在法条规定中留下一个口子，供地方各级人大因地制宜制定地方性法规。该法第三十六条第三款规定：“食品小作坊和食品摊贩等的具体管理办法由省、自治区、直辖市制定。”第一百二十七条规定:“对食品生产加工小作坊、食品摊贩等的违法行为的处罚，依照省、自治区、直辖市制定的具体管理办法执行。”另外，《立法法》第六十四条第一款第一项也为地方性法规设定了权限：“为执行法律、行政法规的规定，需要根据本行政区域的实际情况作具体规定的事项”。这都为制定出台“三小”条例提供了上位法支持。

三、“三小”条例相关内容解读

“三小”条例共八章50条。分为总则、一般规定、食品小作坊、食品小经营店、小摊点、监督管理、法律责任和附则。

（一）“三小”的相关定义。《条例》在总则中，对“三小”的概念进行了详细界定。

食品小作坊，是指有固定生产经营场所和销售区域，经营规模等达不到食品生产企业许可条件，从事食品生产加工以及销售的生产经营者。

食品小经营店包括小餐饮、食品小销售店。小餐饮是指有固定经营门店，经营面积在三十平方米以下、从事餐饮服务的经营者；食品小销售店是指有固定经营门店，面积在十平方米以下、从事食品销售的个体经营者。

小摊点，是指无固定经营门店，在划定的场地和规定的时间内销售食品或者现场制售食品的个体经营者。

（二）“三小”条例对食品安全各方责任的规定。条例在总则中，明确了各方在保障“三小”安全中的责任。具体包括：

1、政府及相关部门的职责。条例明确县级以上地方人民政府对“三小”负有综合治理职责；食品药品监督管理等有关行政部门负有监管和服务职责；乡（镇）人民政府、街道办事处负有协助相关部门监督管理的职责。同时明确，县级以上人民政府应当统筹规划、建设、改造适宜“三小”生产经营的集中场所和街区，配套建设相应的给水、排污等设施，改善其生产经营环境，引导集中连片经营。

2、“三小”生产经营者保障食品安全的主体责任。条例明确规定“三小”生产经营者应当按照法律法规的有关规定和食品安全标准从事生产经营活动，实施生产经营过程控制，保证生产经营的食品卫生、无毒、无害。

3、“三小”食品安全实行社会共治。条例明确了行业协会的责任，食品行业协会应当指导食品小作坊、小经营店和小摊点经营者依法生产经营，加强行业自律，推动诚信建设，宣传、普及食品安全知识。明确了“三小”集中生产交易市场开办者、场地出租者等应当履行食品安全管理责任，履行检查、报告等义务。

4、“三小”食品安全的特别规定。《甘肃省食品小作坊小经营店小摊点监督管理条例》结合甘肃实际，做出了一项特别规定，比其他省区更为严格。那就是：中小学校、幼儿园周边二百米范围内不得确定为小摊点经营活动区域。

（三）条例对“三小”生产经营者的行政许可方法。着眼于促进创业就业，条例对“三小”生产经营准入采取“宽进”方式，对食品小作坊、小经营店实行登记证管理，对小摊点实行登记卡管理。规定食品生产登记证、食品经营登记证和登记卡由县级人民政府食品药品监督管理部门核发。登记卡也可以由县级人民政府食品药品监督管理部门委托派出机构核发。食品生产登记证和食品经营登记证有效期三年，登记卡有效期一年。核发登记证(卡)不得收取任何费用。

（四）条例对“三小”生产经营者的监督管理规定。条例明确提出，对“三小”采取信用管理和“黑名单”制度，督促其履行食品安全主体责任。规定县级人民政府食品药品监督管理部门应当建立食品小作坊、小经营店和小摊点信用档案，对有不良信用记录的食品小作坊、小经营店和小摊点应当增加监督检查频次。规定县级人民政府建立食品小作坊、小经营店和小摊点黑名单制度，对违反食品安全标准规定，超范围、超限量使用食品添加剂的，使用非食用物质生产加工食品的；生产经营变质、过期、掺假掺杂、伪劣食品的，且拒不改正，造成食品安全事故的负责人列入黑名单。列入黑名单的食品小作坊、小经营店和小摊点负责人，三年内不得从事食品生产经营活动。

（五）“三小”条例的一般规定。其他一些规定，可能影响到“三小”生产经营行为的，主要包括：

1、食品小作坊、小经营店和小摊点申请人信息及登记事项发生变化的，应当立即向原登记部门申请办理变更，未经批准不得变更。

2、登记证(卡)有效期届满需要延续的，应当在届满前三十个工作日内向原发证(卡)部门提出申请。

3、食品小作坊、小经营店和小摊点生产经营食品应当符合国家规定和食品安全标准，而且不得超出登记证（卡）载明的生产经营范围从事生产经营活动。

4、保持生产经营场所环境整洁，与开放式厕所、化粪池、污水池、家禽家畜圈(舍)、垃圾场(站)等污染源直线距离应在二十五米以上。

5、小摊点不得超出登记卡载明的区域和时间范围从事经营活动。

（六）条例对“三小”规定的法律责任。根据《食品安全法》的授权规定，条例根据我省经济发展水平，在参考外省出台的法规规章基础上，设定了“三小”生产经营违法行为的种类及处罚标准，明确规定了监督管理主体应承担的相应法律责任，体现了教育先行，宽严相济，处罚与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相适当的处罚原则，具有较强的可操作性。

对违反“三小”条例的行为，监管部门可以处以200元到100000元、十倍以上二十倍以下的罚款，停产停业，吊销登记证（卡）等处罚。

有两个严厉处罚条款应当特别提出：一个规定是“被吊销登记证(卡)的食品小作坊、小经营店和小摊点，其负责人自处罚决定作出之日起五年内不得从事食品生产经营活动”。另一个是“食品小作坊、小经营店和小摊点违反本条例规定，拒绝、阻挠、干涉有关部门、机构及其工作人员依法开展食品安全监督检查、事故调查处理的，由县级以上人民政府食品药品监督管理部门责令停产停业，并处二千元以上二万元以下罚款；情节严重的，由原发证部门吊销登记证(卡)；构成违反治安管理行为的，移送公安机关依法给予治安管理处罚。”

一个免责条款应当牢记：“场地或者房屋出租者履行了本条例规定的备案和报告义务的，可以免予处罚。食品小作坊、小经营店和小摊点履行了本条例规定的进货查验等义务，有充分证据证明其不知道所采购的食品不符合食品安全标准，并能如实说明其进货来源的，可以免予处罚，但应当依法没收其不符合食品安全标准的食品和食品添加剂、原辅材料；造成人身、财产或者其他损害的，依法承担赔偿责任。”

四、“三小”条例执行中应注意的问题

《甘肃省食品小作坊小经营店小摊点监督管理条例》刚刚颁布出台，它是对《食品安全法》的一个补充规定，因此执行中还应当注意：

一是要注意做到宽进和严管的有机结合。“三小”条例结合我省实际，对相应的进入门槛，处罚额度都做出了规定，体现了宽严相济和教育与处罚相结合的精神。但是，食品安全事关千家万户，事关人民群众的身体健康和生命安全，在落实宽进原则的同时，决不能放松严管责任，否则将会给食品安全监管带来严重后果。

二是要认真贯彻分类监管的原则。条例的颁布实施，给分类监管提供了坚实基础。食药监管部门要确保将有限的行政资源用在刀刃上，对故意违法行为，要始终保持高压态势，严厉打击不放松；对由于客观原因生产经营条件达不到要求的行为，应当强化教育和引导功能，依法依规，先进行责令改正，拒不改正的，再予以处罚。

三是要做好相关衔接工作。“三小”条例颁布实施后，明确了食品小作坊、小经营店和小摊点的定义。要全面、准确界定哪些食品生产经营者必须取得食品生产、经营许可证，哪些不需要取得食品生产、经营许可证，统一政策口径，避免执行过程中引起混乱。同时，广泛宣传“三小”条例，通过政府资金扶持、租金减免等措施，鼓励和支持“三小”逐步改善生产经营条件和工艺技术，进而达到许可条件，成为“持证企业”。